FCC再败 美国“网络中立”再起波澜  (1)

　　1月15日，美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭否决了美国联邦通信委员会(FCC)制定的“开放互联网指令”(Open Internet Order，又称“网络中立指令”)，这可以说是美国网络中立指令实施以来，美国传统电信运营商在相关诉讼中的首次胜利。一石激起千层浪，占北美下载流量31.6%的Netflix股价第二天即大跌5.5%。

　　美国是互联网的发源地，对网络中立政策进行了最早的探索和尝试，也是网络中立争论最激烈的战场。在电信业和互联网业日渐融合的当下，有关网络中立的讨论显得愈发重要。

　　为了避免过度解读，我们有必要了解FCC此番因何而败。

　　美国网络中立管制热点

　　美国网络中立管制的演进，可以用“是否需要管”、“FCC是否有权管”、“管什么”、“怎么管”这几个问题来简单概括。

　　——两个重要的变迁期

　　美国网络中立的管制实践经历了两个重要的变迁期：一是小布什适度管制时期，二是奥巴马强度管制时期。民主党支持立法，共和党反对立法，党争自始至终贯穿了整个争论过程。

　　即使是2010年12月21日，FCC以3∶2的票数通过了“网络中立指令”，支持和反对票也分别来自民主党和共和党。代表电信运营商利益的共和党议员对FCC 的新条例通过非常不满，仅2011 年一年，在共和党占多数的众议院就两次否决该条例，只是由于民主党占多数的参议院支持，加之奥巴马总统在众议员投票之后明确表示将否决一切反对意见，条例才得以通过。

　　——FCC的身份尴尬

　　美国1996年的电信法将通信业务分成两大类，一类是采取松管制的“信息服务”(Title I业务)，另一类是需要进行严管的“电信服务”(Title II业务)。

　　美国电信法授权FCC对“电信服务”进行监管，但并没有为“信息服务”确立一个清晰的管制体制，也没有明确地将对这种服务的管辖权指定给FCC。法规语言和国会意图的缺乏，导致了 FCC因后来又转而试图对信息服务施加附带管辖权(ancillary authority)而带来的广泛诉讼，也引发了网络运营商对“网络中立”管制的强烈质疑。必须指出的是，在这些诉讼中，焦点都是在法理上争论FCC的管辖权而非管制内容本身。

　　——互联网接入是否属于信息服务？

　　2002年在小布什执政时期，FCC为鼓励投资和市场竞争，宣布将有线电视宽带(cable broadband)业务纳入“信息服务”类别，免受监管。2005年5月美国最高法院的裁决肯定了FCC的这一做法。2005年8月，FCC 又发布了将DSL及无线宽带划入“信息服务”类别的决定。这一决定导致FCC在出台网络中立政策时屡屡“搬起石头砸自己的脚”。

　　——FCC的应对之道

　　面对身份的尴尬，FCC有两个选择，一是将宽带接入服务重新归类，二是推动“网络中立”立法。前者显然有出尔反尔之虞。而后者在小布什政府时期一直没有上升到立法的层面，国会议员提出的立法规管方案全部被否，直至奥巴马政府时期FCC才着力推进网络中立立法。

　　在2010年Comcast诉FCC一案中败诉后，FCC开始探索“第三条道路”，即把宽带服务的“传输部分”归类为电信法Title II下的“电信服务”。

　　——固网与移动网区别对待已成共识

　　2010年8月，Verizon和谷歌共同发布联合声明，就网络中立问题阐明其7项原则立场：同意在固定互联网上推行网络中立原则，但反对将网络中立原则应用于移动互联网，原因在于移动互联网在技术和运营上都与固定互联网存在很大不同。

　　两家公司在声明中表示：“我们都认同无线宽带与传统有线领域不同，部分原因是移动市场竞争更激烈变化更迅速。有鉴于无线宽带市场尚未成熟的现状，我们提议的有线原则，除透明化要求之外，其余多数将不适用于无线领域。”

　　这一框架被认为是Verizon通过在固定互联网上的让步换取了对移动互联网的保护，而之后的FCC“网络中立指令”也在一定程度上采用了固网与移动网区别对待的原则。

　　FCC网络中立指令的三大原则

　　基于前几年管制文件和管制实践的经验教训，2010年11月FCC发布了《开放互联网报告与指令》(Report and Order , 2010 R&O)，也称为“网络中立指令”，并在当年12 月以3∶2的票数通过(在美国法规体系中，“order”是低于“law”(法律)、“regulation”(法规)的非正式层级)。在洋洋洒洒近200页的2010 R&O中，FCC详细地公布了网络中立原则，期望在争论的每一方纯粹极端主义者之间达成中间立场。